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Les leçons dramatiques du fiasco d'une migration ERP sans pilote à Birmingham

Un 2ème audit confirme que la gouvernance chaotique, voire inexistante, à la mairie de Birmingham a conduit l'échec du projet de migration vers Oracle. A la clé, une mise en faillite accélérée de la ville et la flambée des impôts locaux. (Photo DR)

La migration de l'ERP de la mairie de Birmingham a tourné à la catastrophe, avec un impact sur le SI et les opérations municipales, mais aussi avec la mise en faillite de la ville et une hausse des impôts de 7,49% pour les habitants. Un 2ème audit externe confirme des causes internes, avec une gouvernance inexistante, un manque d'expertise technique et une absence de contrôle des prestataires.

PublicitéLe fiasco du projet ERP de la mairie de Birmingham, deuxième plus grande ville du Royaume-Uni, est, malheureusement pour elle, devenu un cas d'école. Cette migration de SAP vers Oracle montre combien un projet informatique d'envergure peut rapidement mal tourner, en particulier en l'absence d'une gouvernance digne de ce nom. Le nouvel ERP destiné à rationaliser les paiements et les processus RH ne devrait effectivement pas entrer en production avant 2026, soit quatre ans après son démarrage prévu. Mais au-delà de conséquences sur le SI et le fonctionnement de la mairie, le coût du programme, qui ne cesse de flamber, touche directement et durement les habitants de Birmingham. Il a d'abord contribué à la mise en faillite de la ville en septembre 2023 et va, en avril de cette année, très concrètement faire grimper les impôts locaux de 7,49% (le gouvernement britannique a même empêché la ville de monter jusqu'à 10% !).

Le projet consistait à remplacer le système SAP en place de longue date par Oracle Fusion. L'échec catastrophique du projet a conduit à un investissement près de cinq fois plus important que le budget initial prévu, passant de 19 M£ (près de 23 M€) à environ 90 M£ (près de 110 M€). Ces coûts incluent le redéploiement de la solution socle d'Oracle Fusion que la ville a dû entreprendre en 2022, après le premier audit du cabinet Grant Northon. Un rappel brutal de la façon dont certains projets de déploiement de logiciels à grande échelle peuvent devenir incontrôlables s'ils ne sont pas pilotés dans les règles.

Défaut de gouvernance, de surveillance et de gestion des fournisseurs

Dans un 2ème rapport d'audit accablant, Grant Thornton montre comment la mise en oeuvre du projet a révélé, dès son démarrage en 2018, des défaillances critiques en matière de gouvernance, de surveillance technique et de gestion des fournisseurs, des lacunes qui continuent d'avoir un impact sur les opérations du conseil municipal. Selon le document, la mise en oeuvre a « eu un impact fondamental sur la gestion financière du conseil municipal et de ses opérations », le forçant à cette phase de réimplémentation coûteuse de la version de base d'Oracle Fusion. « L'intégration avec les systèmes d'Oracle s'est révélée plus complexe que prévu, ce qui a entraîné des tests prolongés et une spirale d'inflation des coûts », indique le rapport d'audit.

PublicitéLes problèmes d'intégration de la paie, combinés au volume et à la qualité de la migration des données, ont nécessité de nouveaux tests approfondis, ce qui a gonflé les coûts.
La forte dépendance de Birmingham vis-à-vis d'Oracle et des consultants externes associés au projet est devenue une arme à double tranchant. L'expertise d'un tiers était bel et bien essentielle, mais elle a finalement affaibli le contrôle interne sur les résultats financiers et opérationnels du projet. Selon l'audit, les frais de licence et de personnalisation ont ajouté une pression supplémentaire sur le budget.

Une compétence technique insuffisante pour piloter le prestataire

L'enquête a surtout démontré d'importants défauts dans la structure de gouvernance du projet. À commencer par le décalage critique entre le niveau technique des responsables de la surveillance de ce dernier et celui dont ils auraient eu besoin. L'absence d'expertise Oracle au sein du service informatique de la ville a ainsi conduit à un scénario dangereux dans lequel les responsables de la gouvernance n'avaient pas la base technique nécessaire ni pour évaluer, ni pour contester efficacement l'éditeur et les prestataires. Un manque de compétences qui s'est principalement traduit par l'incapacité du conseil à se comporter en « client averti », ce qui a gravement compromis sa capacité à gérer et à remettre en question en particulier l'intégrateur Evosys.

Du fait de ces lacunes, les équipes IT ont été incapables d'opérer une surveillance technique du projet, et en particulier, de remettre en question la personnalisation étendue de l'ERP censée s'aligner sur les processus opérationnels existants tels que décrits dans l'ancien système SAP. Une démarche qui enfreint pourtant un principe édicté par Birmingham en matière de développement de son SI, à savoir « adoptez, n'adaptez pas ». De plus, ces demandes de changement affectant des aspects critiques de la solution ont été acceptées tard dans le cycle de mise en oeuvre, créant une complexité et des risques inutiles.

Un audit interne tardif et ignoré

L'approche du conseil municipal en matière de gouvernance a montré un manque flagrant d'indépendance en matière de surveillance. Malgré la complexité et la nature critique du programme, le service d'audit interne n'a entrepris aucun examen suffisamment en amont de la mise en service de l'ERP. Pire, lorsque cet examen a finalement été mené et a bel et bien identifié des problèmes majeurs, ses conclusions ont été ignorées, mettant en évidence une défaillance systémique de l'approche de gestion des risques au sein de la municipalité, comme le souligne le rapport de Grant Thornton. Qui plus est, ce dernier n'est pas le premier à remettre en question les failles systémiques du projet. Il existe de nombreux rapports, dont celui d'un responsable du City council en juin 2023, mettant en évidence des divergences au sein même de celui-ci.

Culture du silence et politique de l'autruche

Bien qu'il ait affecté un directeur senior pour conseiller Birmingham et recommandé la mise en production de la solution, la contribution réelle d'Evosys aux discussions concernant le programme apparaît minime dans les procès-verbaux de réunions et autres documents associés. Un point particulièrement préoccupant concerne le système de rapprochement bancaire (BRS) personnalisé qui n'a pas fonctionné efficacement depuis sa mise en oeuvre, le conseil municipal ayant pourtant identifié des erreurs de publication de données dès avril 2022. Evosys affirme n'avoir été informé de ces défaillances qu'en janvier suivant, après la fin de leur contrat d'assistance, mettant en évidence de graves problèmes de communication entre le donneur d'ordre et son principal fournisseur.

Plus inquiétant encore, le rapport met en évidence une culture omniprésente dans laquelle « les mauvaises nouvelles n'étaient pas les bienvenues ». L'audit a en effet permis de constater que les rapports présentaient systématiquement une vision optimiste et enterrait les risques et les défis importants dans des annexes, là où ils étaient le moins susceptibles d'attirer l'attention ou d'être examinés. Les inquiétudes exprimées par les employés ont quant à elles été systématiquement minimisées ou ignorées, qu'il s'agisse d'employés municipaux ou de l'équipe projet proprement dite. Une politique de l'autruche érigée en culture qui a empêché l'identification précoce et l'atténuation de problèmes devenus catastrophiques au fil du temps.

Le défi du retour à la version de base d'Oracle

Par ailleurs, la façon dont Birmingham a abordé la gestion du changement reflète une erreur courante. La formation des utilisateurs et l'engagement des parties prenantes ont été traités comme des sujets secondaires, et non essentiels. Le résultat ? Des programmes de formation qui ne concernaient pas la configuration réelle du système, une mobilisation tardive des principaux utilisateurs concernés et à une attention insuffisante aux changements apportés aux processus opérationnels.

Le succès de la deuxième tentative de déploiement d'Oracle Fusion dépendra ainsi probablement de la capacité du conseil municipal à résoudre non seulement les problèmes techniques associés, mais surtout les modèles organisationnels et culturels qui ont contribué à l'échec initial. « Nous avons considérablement renforcé la gouvernance, résolu les problèmes du système et nous nous engageons à tirer les leçons des erreurs passées », assure un porte-parole du conseil municipal, cité dans un article de la BBC.